Décentralisation et institutions territoriales à Madagascar / L. Andrianirina

"Décentralisation et institutions publiques territoriales à Madagascar : processus et perspectives "

L. Andrianirina (CIL 1998-2000)

La présente note a pour objet d'apporter quelques indications sur les démarches que j'ai suivies dans la rédaction du mémoire sur « décentralisation et institutions publiques territoriales à Madagascar : processus et perspectives », notamment à propos du choix  et de l'intérêt du sujet,  sur les méthodes d'approche et la circonscription de la problématique.

1- Le choix et l'intérêt du sujet

La décentralisation est un véritable défi pour le gouvernement malgache actuel. C'est un processus irréversible qui traduit un choix constitutionnel et qui impose en conséquence de réformer l'administration publique. L'enjeu se situe alors dans les méthodes et les moyens à mettre en œuvre pour maximiser les chances de réussite du processus. Dans le cadre du Master en administration publique, je me suis proposé de réfléchir sur cet aspect essentiel de l'actualité administrative malgache qui concerne la mise en place des nouvelles institutions publiques territoriales. Au passage, je voudrais préciser que les « institutions publiques territoriales » représentent l'ensemble des institutions administratives participant à l'administration du territoire, qu'il s'agisse des administrations déconcentrées de l'Etat ou des collectivités locales.

Ce mémoire m'a permis de mettre en application les outils d'analyse acquis en sciences administratives à l'Ecole Nationale d'Administration, notamment en administration territoriale, en questions administratives et juridiques. Mon choix du sujet a été inspiré par un double intérêt, personnel et professionnel, à l'égard des questions de l'administration territoriale. L'utilité pratique de cet exercice de réflexion a été de m'avoir un tant soit peu sensibilisé sur le métier de haut fonctionnaire, sur ses réelles capacités d'action et sur ses propres contraintes.

Par ailleurs, il n'existe pas actuellement de véritables ouvrages qui traitent l'ensemble du processus de décentralisation à Madagascar. Il n'y a en réalité que des rapports d'audit qui, en fonction de la spécificité du problème, abordent ponctuellement certains des aspects de l'administration territoriale. Mon travail de recherche a essayé de dresser un panorama général des mises en oeuvre successives de la décentralisation. Mais au-delà, la préparation du mémoire m'a incité à rechercher les fondements réels de la culture administrative malgache au travers des comparaisons.

J'ai essayé de mettre en perspective les acquis institutionnels en matière de décentralisation pour permettre une bonne compréhension des réformes actuelles. Si ce mémoire est parvenu à cet objectif, c'est grâce à la synthèse qu'il se propose de réaliser. Il aura ainsi apporté une valeur ajoutée aux études existantes.

2- Les méthodes d'approche

Il m'a paru  utile de séjourner à Madagascar pour  mieux appréhender l'évolution de la décentralisation. Ce travail m'a permis d'identifier les principaux acquis institutionnels, en terme de structures et de principes, à valoriser éventuellement dans le processus actuel.

Mais, avant de m'être engagé aux entretiens avec les différents responsables de l'Administration, je me suis interrogé plus particulièrement sur les approches à privilégier. La lecture préalable d'un certain nombre d'ouvrages généraux sur l'Administration publique malgache m'a en effet donné quelques idées sur le raisonnement à adopter.

Mon analyse était partie de la première tentative de gestion stratégique du territoire par les responsables de la Première République (1960-1972), en passant ensuite par la réforme des institutions publiques sous l'effet de la démocratie populaire (1975-1991) avant de montrer la difficulté qu'éprouve l'Administration malgache dans la mise en oeuvre de la décentralisation. Mon travail de recherche a privilégié une approche chronologique afin de mettre en exergue notamment les limites qui ont empêché les différentes politiques de décentralisation d'aboutir. Ce constat d'échec impose  actuellement les conditions de réussite du changement dans le cadre du développement de l'autonomie des provinces.

Les entretiens que j'ai eus avec les fonctionnaires malgaches lors de mon séjour à Madagascar m'ont permis de comprendre les procédures adoptées censées traduire l'effectivité de la décentralisation.

Lors de mes observations, il m'a semblé que le principe de la décentralisation est d'abord compris, non pas directement comme un moyen efficace pour parvenir au développement durable des territoires, mais comme une démystification préalable du pouvoir rendue accessible par la  promotion de la démocratie.

L'identification de la problématique m'a enfin permis de suggérer des propositions utiles quant à la conduite du changement. La pertinence du mémoire réside bien évidemment dans la cohérence de l'analyse, mais aussi et surtout dans la pertinence des conclusions susceptibles d'être dégagées de cette mise en perspective. Pour appuyer ma démarche, je me suis opportunément inspiré des différents rapports de missions concernant le projet de décentralisation à Madagascar.

 3- La définition de la problématique

La mise en perspective de la décentralisation vise à dégager, outre les acquis institutionnels en la matière, la mutation intervenue dans les pratiques administratives. Cette  mutation  découle de l'exigence d'une bonne gestion des affaires publiques au tournant des années 90. La relance de la décentralisation répond donc à des préoccupations précises manifestées par l'opinion publique à l'égard de la capacité d'action réelle de l'Etat dans le développement des territoires.

J'ai observé que trois facteurs président à l'actualité de la décentralisation à Madagascar: tout d'abord, les besoins d'autonomie réelle des collectivités locales, ensuite, le constat du déficit de l'action publique dans les territoires, généré par la crise de l'Etat-providence et enfin, les impératifs de la bonne gouvernance dans la perspective du redressement structurel.

La réforme  des institutions administratives, collectivités territoriales et administration publique, est considérée comme le moyen le plus susceptible de redresser la situation socioéconomique du pays. Elle réduirait, par la responsabilisation des acteurs, les crises de l'Etat qui n'est plus en mesure d'assurer la totalité de ses missions providentielles, faute de moyens suffisants. Aussi apparaît-elle comme une volonté de répondre favorablement aux besoins des responsables locaux et des régions dans la  réalisation de leur autonomie.

Les nouveaux principes de la décentralisation, à savoir la libre administration des collectivités et l'autonomie, se sont ainsi érigés comme un modèle d'organisation institutionnelle efficace pour la restauration de l'Etat.

La démarche du gouvernement consistant à développer l'autonomie des provinces vise à enraciner le régionalisme institutionnel sur l'ensemble du territoire. La question qui se pose est alors de savoir si ce régionalisme institutionnel, qui exprime d'ailleurs un certain réalisme politique en ce qu'il reconnaît les dispositions des collectivités s'administrant par elles-mêmes au nom de la subsidiarité et de l'autonomie, ne serait pas interprété une fois de plus par l'opinion comme une menace à l'intégration nationale. L'enjeu n'est donc pas seulement de décentraliser pour réduire la crise de l'Etat mais aussi de réussir les réformes par la responsabilisation des acteurs afin de rendre le processus irréversible.

Pour y parvenir, l'autorité de l'Etat doit être parallèlement restaurée, d'où la réforme de la fonction publique par la déconcentration des ressources (personnel, budget et logistique), ainsi que l'aménagement des modes d'exécution et le recentrage de l'intervention publique dans les différents secteurs du développement (politique de privatisation et de contractualisation, politique de coopération et de partenariat entre Etat-collectivité).

L'ampleur de la réforme justifie les procédures d'expérimentation engagées dans les collectivités-pilote (communes et province) qui constituent un préalable à l'installation définitive des institutions nouvelles. Ces expérimentations visent surtout à reconstruire les capacités de gestion pour les collectivités territoriales décentralisées et à restaurer l'action publique dans les circonscriptions (déconcentration, procédure de travail interministériel...)

A cet égard, le gouvernement a recouru à des organismes d'appui institutionnel (la Coopération française, la Banque mondiale...) dans la conduite de ces réformes.