L'organisation du travail

Gestion des resources humaines

Séminaire d'administration comparée de la promotion Averroès (1998-2000)

Introduction

Conformément à l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », l’efficience de l’action publique constitue un des fondements de la démocratie. Dès lors, dans la mesure où le citoyen est confronté quotidiennement à la complexité administrative, l’organisation du travail n’est pas seulement une question d’intendance, mais une priorité éminemment politique.

L’organisation du travail peut être définie, dans le prolongement des travaux de MINTZBERG, comme "la somme totale des moyens employés pour diviser le travail en tâches distinctes et pour ensuite assurer la coordination nécessaire entre ces tâches". Elle "se caractérise par la présence d'un système d'autorité et d'administration personnifié par un ou plusieurs managers dans une hiérarchie plus ou moins structurée et dont la tâche est d'unir les efforts de tous dans un but donné".

La réflexion sur la modernisation de l'organisation du travail dans les administrations publiques, essentiellement focalisée sur la fonction publique d’Etat, s'apparente à une recherche de cohérence : cohérence des structures avec les aspirations, cohérence des moyens avec les missions, cohérence entre la gestion de l'urgence et la vision de long terme, cohérence enfin entre l'unité de l'action publique et la liberté des acteurs. Elle revêt une double dimension macro et micro administrative concernant aussi bien la structuration d’un ministère que celle du moindre de ses bureaux et services déconcentrés.

Dans le cadre du modèle défini au début du siècle par Taylor, Fayol et Weber et reposant sur une structure pyramidale, l’application de règles impersonnelles et la séparation des fonctions de conception et d’exécution sont demeurés longtemps incontestées en termes de rationalité, de neutralité et de légitimité. Elles connaissent néanmoins depuis une vingtaine d’années une remise en question à la fois relayée et portée par la sphère politique. La quasitotalité des gouvernements de l’OCDE ayant désormais érigé le thème du « mieux d’Etat » au premier rang de leurs priorités, l’approche comparative permet de mettre en évidence la convergence du diagnostic et souvent des solutions même si leur mise en oeuvre progresse selon des rythmes et des intensités variables.

En multipliant les discours mobilisateurs et les commandes institutionnelles, l’enjeu est de réussir à entretenir un mouvement de réforme dont l’inscription dans la durée n’est jamais acquise. Après avoir atteint les limites de la rhétorique du « moins d’Etat » caractéristique des années 80, la « modernisation de l’administration» tend à s’imposer dans les années 90 comme la « nouvelle frontière » de l’action publique.

Au delà du discours, force est de constater le foisonnement des expériences innovantes et les efforts quotidiens d’adaptation des agents sur le terrain qui contrastent avec l’image d’une administration menacée d’immobilisme. Ce décalage entre une attente toujours plus forte des citoyens et cette impression de rigidité constitue un puissant moteur de remise en cause des habitudes et des cadrestraditionnels de travail.

Après avoir mis en évidence les principaux facteurs exerçant une influence sur l’organisation du travail dans les administrations publiques (I), ce rapport entend dresser un bilan des évolutions majeures et esquisser les évolutions prévisibles (II), avant de formuler un ensemble de propositions articulées autour de quelques grands axes (III)